2月11日下午，省政协十届五次会议举行联组会议，民盟、民进、致公、侨联、工商联界的委员，围绕“在更高层次上统筹区域城乡发展”主题进行讨论。省委常委、常务副省长李云峰出席会议并讲话，省政协副主席张九汉主持会议。

      杨德才、卢章平、熊  宁、刘  洪、吕拔生、刘士钢、龚振东、高吉祥、卢九评、杨占勇、林振山委员先后发言。

      杨德才委员（南京大学商学院教授、民营经济研究所所长）就我省发达地区城乡一体化发展问题提出建议。

      近年来，在省委省政府统一领导部署下，全省各地通过体制改革、政策调整，全面推动了我省在城乡规划建设、产业发展、政策措施、生态环境保护等各方面的一体化进程，取得了显著的成绩，为全国其他地区城乡一体化建设提供了诸多有益的经验，但同时也存在一些问题：

      1、部分地区失地农民的补偿收入低，没有分享到土地改革带来的利益。现有的失地农民货币补偿是一种即期性、非可持续性的补偿，一般最多只能维持失地农民7-8年的生活。由于文化素质和专业技能水平低下，很多农民无法在城市找到工作，融入城市生活，最终有可能沦落为城市里的贫民，影响社会的稳定。

      2、农民和城市居民享受到的养老、医疗等社会保障差距依然很大。尽管一些地方出台了诸如“土地承包经营权置换为社会保障”等政策，农民看上去也能享有养老保险、医疗保险等社会福利，但现行户籍制度以及城乡分割的财税政策仍然导致了城乡居民在养老、医疗等社会保障上的差距巨大。

      3、过于强调农业向二、三产业延伸，基本农田面积减少，影响国家粮食安全。由于二、三产业的收益要远远高于农业，在利益的驱动下，地方政府和一些利益相关者必然要在基本农田的利用形式上做文章。而要形成一产与二、三产的融合，这必然要改变基本农田的用途。

      4、过度利用“增减挂钩”制度，导致农民“被上楼”现象严重。“增减挂钩”制度已经成为各地方政府进行土地财政的法宝。在土地财政利益的驱使下，各地打着城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等等旗号，开展规模浩大的拆村运动，并有对应政策推出，诸如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等等，这些拆村运动使得农民不得不“被上楼”。在一些地方，强制性实施“宅基地置换城镇住房”政策，对农民实行“一刀切”，要求他们住进农村新社区，搬进楼房。然而，现代农业生产基本上是全年生产，在村内居住方便农业生产经营，强求农民集中居住势必造成对农民生产方面的损害，以致出现“挑着粪担上电梯”现象。

      5、农民宅基地置换后所获得的房产难以自由流通，影响农民安置区和社会的稳定。根据国家现行土地政策，“宅基地置换”出来的土地资源属于不能充分流通的“农村建设用地”即“集体土地”。根据我们的调查，实行宅基地置换社会保障的地方政府对于农民置换得到的房子承诺可以上市流通，如昆山用宅基地置换的是商品房，置换后就可以上市流通，大大提高了农民的资产性收入，这种置换是农民欢迎的。但因为集体土地的特性，有些地方的承诺无法兑现，即使置换房已满五年，但仍不能上市流通，从而埋下了纠纷的隐患。

     针对上述问题，我们应采取如下建议：

      1、明确农民土地财产权，完善征地补偿机制，保护农民各种权益。尽快明晰农民的土地财产权，建立健全农民承包土地的“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度。实行土地征用时，应充分尊重农民的土地产权，以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，足额支付补偿安置费，同时处理好农民、集体及政府之间的利益分配，确保被征地农民的利益。

      2、加快社保全覆盖进程，加强省市一级对农村社会保障的财政投入。实现城乡居民“同等待遇”，将农民纳入城镇社会保险、社会福利、社会救济的保障体系中，实现“全民皆保险”，加快全面覆盖的进程。在当前城乡社会保障仍然分割的形势下，省市一级政府要加大对农村社会保障的财政投入。

      3、完善基本农田保护制度，发展现代农业，提高土地的农业收益。完善基本农田保护制度，一是要规范农村土地权证，推进农村土地使用权确权工作；二是要完善土地交易制度，在流转条件、环节、价格评估等方面逐步实现规范化；三是强化土地总量和质量控制体系，按基本农田的质量和综合生产能力进行等级划分，实行分级保护。

     大力发展现代农业，首先是要利用当地的自然资源禀赋，发展优势和特色农业产业，实现规模经济和集聚经济。其次是要充分应用现代农业机械技术、生物技术以及信息技术，提升科技含量。第三是促进组织革新，积极发展农村经营合作组织。可以引进公司或者工商资本投资农业，以实现规模收益。

     4、加强对土地利用“增减挂钩”制度的监管，保障农民知情权、参与权和受益权。一是“增减挂钩”试点前要进行听证，以保障农民知情权、参与权和受益权。二是优先满足农村各种发展建设用地。要强力监督增减挂钩试点，监督宅基地是否复垦为耕地、复垦耕地是否优先用于农村发展建设用地，控制地方政府的土地财政行为。合理分配土地调整使用中的增值收益，防止农村和农民利益受到侵害，真正做到还利于农民。

     5、完善相应的配套措施，以利于集中居住的农民的生产生活。要加强集中居住地的基础设施建设和公共物品的提供；就近发展劳动密集型的制造业和生活服务业；加强对农民的文化教育，提高农民的素质；推进镇村体制转变，采用城镇的社区管理和服务模式。

      6、推广“有保底分红的房权换股权”政策，盘活农民手中的房产资产。就目前的国家土地政策而言，“小产权房”还不能放开，但应积极探索各种方法，以促进农民手中房产资产的升值、盈利，真正促进那些转移并集中居住的农村居民实现可持续发展。

卢章平委员（江苏大学图书馆馆长）建议高度重视农民集中居住带来的问题。

    基层地方政府在农民集中居住的目的，一是收获了土地。通过迁村并点，农民住进集中建设的新村。村庄原有的宅基地作为建设用地，无需征用，就可以开发工业园区了；二是收获了政绩。旧村改造，新村建设；土地整理，园区开发；产业结构调整，农民住进楼房，等等，政绩斐然，基层地方政府创造政绩的冲动，胜过了对农民利益的关心和对农民意愿的尊重；三是收获了权力的自由裁量。要搬迁的自然村不批新的宅基地，要扩建的中心村重新规划；相关村庄的土地适当调剂，村委会重新组建、村干部再行调整；老房价值的评估、迁入新村的顺序，新楼面积户型的分配；农户土地的重新配置，新村集体经济的管理与福利等，每一个环节都是现实利益关系的调整，都是行政权力自由裁量的空间，都可能成为寻租的机会。

由此提出如下建议：

 一、完善“城乡建设用地增减挂钩”政策，